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PUBLICACIÓN DE LA FIG NO 43
Declaración de Costa Rica
Gestión de zonas costeras a favor de los pobres
Índice
Prólogo
Agradecimientos
Declaración de Costa Rica sobre la
gestión de zonas costeras a favor de los pobres
1. Introducción
2. Principales problemas en las zonas costeras
3. Concepto de la recuperabilidad
4. Tenencia de la tierra y los derechos de
propiedad en áreas costeras
5. El acceso a las tierras en áreas costeras
6. El uso y la distribución de tierras en áreas
costeras
7. Capacidades institucionales
8. Capacidades profesionales
Glosario
Pedidos para las copias impresas
Todas las fotografías: © Stig Enemark / FIG, 2008.
La relación tierra-agua es una de las áreas de gestión
más complejas, pues alberga una cantidad cada vez más numerosa de
actividades, derechos e intereses. La zona costera es el portal hacia los
recursos oceánicos, un medio de subsistencia para las comunidades locales,
una reserva para especies particulares de flora y fauna, y un área atrayente
para actividades de ocio y turismo. Muchos países – especialmente dentro de
la región centroamericana – dependen política, económica, social y
ambientalmente de la zona costera, así como de una gestión adecuada de este
ambiente tan frágil, a fin de satisfacer los requisitos de sostenibilidad y
justicia social.
Es por esto que las áreas costeras fueron seleccionadas como
el tema principal de la 6ª Conferencia Regional de la FIG, llevada a cabo en San
José, Costa Rica, del 12 al 15 de noviembre de 2007. Se le prestó especial
atención a un enfoque a favor de los pobres en la gestión integrada de zonas
costeras, a las medidas para una administración adecuada de la tierra, y a la
creación de capacidades desde el punto de vista del desarrollo profesional e
institucional.
La gestión integrada de zonas costeras ha sido ampliamente
investigada y documentada en publicaciones a nivel mundial. Esta publicación
intenta, de forma más específica, proporcionar un enfoque a favor de los pobres
para el manejo de los intereses y derechos en las áreas costeras, así como para
el papel que juegan los profesionales en la administración del territorio a este
respecto.
Esta publicación hace hincapié en un tema de especial
importancia para América Central, aunque este problema posee implicaciones
regionales y globales mucho más amplias. La FIG, en su papel de organización no
gubernamental (ONG), desea contribuir con la agenda global tal y como ha sido
establecida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas,
cuya meta es la erradicación de la pobreza en todas sus formas. Por lo tanto, es
de vital importancia lograr un enfoque a favor de los pobres en el manejo de los
muchos y frecuentemente conflictivos intereses en las zonas costeras. Esta
publicación ha de entenderse como una herramienta de apoyo para los políticos,
los gerentes ejecutivos, las organizaciones profesionales, y para todos aquellos
que participan en la toma de decisiones sobre la gestión del frágil ambiente
costero, con un énfasis especial en la justicia social y los medios de
subsistencia de las comunidades locales.
Un grupo de expertos designados durante la
Conferencia Regional de la FIG de 2007 en Costa Rica, es quien ha desarrollado
la Declaración de Costa Rica. Rob Mahoney, de la Comisión 3 de la FIG,
presidió este grupo. Los miembros del mismo fueron:
-
Diane Dumashie, Dumashie Associates,
Reino Unido
-
Alexander González Salas, Programa de
Regularización del Catastro y Registro, Costa Rica
-
Christiaan Lemmen, Instituto
Internacional de Ciencias de la Geo-información y. Observación Terrestre
(ITC), Holanda
-
Rob Mahoney, MahGeo, Reino Unido
-
Miriam Miranda, Programa de
Regularización del Catastro y Registro, Costa Rica
-
Michael Sutherland, Departamento de
Agrimensura e Información Territorial, Universidad de las Indias Occidentales
(UWI), Trinidad y Tobago.
Este documento está basado en las ponencias
presentadas durante la 6ª Conferencia Regional de la FIG, del 12 al 15 de
noviembre de 2007, en San José, Costa Rica, y especialmente en las
presentaciones principales, realizadas por el Ing. Juan Manuel Castro Alfaro,
Presidente del CFIA/CIT, el Profesor Stig Enemark, Presidente de la FIG,
y el Sr. Fernando Zumbado, Ministro de Vivienda de Costa Rica. Otras
presentaciones fundamentales de la conferencia también han sido muy útiles para
esta publicación. Entre estas se encuentran las ponencias de la Dra. Diane
Dumashie, el Sr. Alexander González Salas, el Dr. Michael
Sutherland, el Profesor Auxiliar
Grenville Barnes, el Sr. Stephen T. Mague y el Sr. Robert W.
Foster.
Los anales de la conferencia se encuentran
disponibles en línea, en la siguiente dirección electrónica:
http://www.fig.net/pub/costarica/
Se eligieron como enfoque para este evento los
temas clave para la región – la creación de capacidades, la administración de
tierras y el medio ambiente –, y especialmente el uso y el futuro de las
regiones costeras. Con base en los resultados de la conferencia, la Declaración
de Costa Rica de la FIG indica de qué forma los profesionales en la gestión de
la tierra pueden y deben jugar un papel clave a la hora de administrar e influír
en los complejos asuntos relacionados con el manejo de zonas costeras a favor de
los pobres. La Declaración de Costa Rica fue emitida durante la Semana de
Trabajo de la FIG en Estocolmo, Suecia, del 14 al 19 de junio de 2008.
En nombre de la FIG, quisiera agradecer a los
miembros del grupo de expertos y a todos los especialistas que contribuyeron con
esta publicación, por su constructiva y provechosa labor.
Stig Enemark
Presidente de la FIG
Junio de 2008 |
Declaración de
Costa Rica sobre la gestión de zonas costeras a favor de los pobres
La FIG (International Federation of Surveyors) reconoce
la presión que se ejerce actualmente sobre las zonas costeras, así como la
urgente necesidad de restauración mediante el apoyo de políticas y programas
a favor de los pobres, a la hora de tratar aquellos asuntos relacionados con
el desarrollo de estas zonas tan vulnerables y frágiles del mundo.
La Declaración recomienda el desarrollo de varias áreas,
incluyendo las siguientes:
- Desarrollo de políticas costeras que reconozcan el
derecho de acceso a los recursos costeros por parte de las comunidades
locales.
- Desarrollo de metodologías de manejo de zonas costeras
que tomen en consideración la justicia social y, más específicamente, que
adopten políticas a favor de los pobres, así como un uso ambientalmente
equilibrado de las áreas costeras.
- Fortalecimiento del cambio institucional y reevaluación
de los asuntos legales con base en un enfoque a favor de los pobres en lo
que se refiere a la seguridad de la tenencia de tierras.
- Adopción de un enfoque flexible con respecto a las
estrategias costeras, reconociendo que la sostenibilidad a largo plazo
solamente ocurrirá como resultado de una adaptación continua (resiliencia) a
las condiciones cambiantes.
- Disponibilidad de un apoyo creciente para instituciones
profesionales, incluyendo el desarrollo de capacidades y el desarrollo de
soluciones de mejores prácticas.
La FIG apoya el derecho que las comunidades costeras pobres
tienen a prosperar y a mantener un acceso continuo a los recursos costeros. Se
deberán desarrollar múltiples herramientas para la administración del uso de
estos recursos, a fin de lograr justicia social dentro de un equilibrio flexible
entre el desarrollo económico, la protección ambiental y los medios de
subsistencia de las comunidades locales.
La FIG considera que los profesionales en el manejo del
territorio juegan un papel esencial a la hora de apoyar el desarrollo de
estrategias y políticas, y facilitar la interacción de todos los profesionales,
políticos y comunidades locales, creando así un equilibrio que mejore la gestión
de las zonas costeras.
1. Introducción
La 6ª Conferencia Regional de la FIG, llevada
a cabo del 12 al 15 de noviembre de 2007 en San José, Costa Rica, tuvo como
tema principal el de “Áreas costeras y administración territorial – creando
capacidades”. Se eligió este tema a fin de tratar algunos de los asuntos
profesionales fundamentales en América Latina, y, especialmente, en
Centroamérica y en el país anfitrión, de Costa Rica. En esta conferencia se
reconoció que la vulnerabilidad de estas regiones requiere de medidas
urgentes, especialmente en cuanto al fortalecimiento de un enfoque a favor
de los pobres en la gestión de zonas costeras.
Este documento expone varios temas: la
interpretación del concepto de restauración, la gestión de derechos de tenencia
de la tierra, la gestión de accesos a las áreas costeras, la gestión del uso y
distribución de la tierra, la creación de capacidades institucionales y
profesionales que tienen impacto sobre las zonas costeras, y la identificación
de estrategias que, de dárseles el apoyo y los recursos adecuados, mejorarán la
situación actual.
Justificación para la Declaración de Costa Rica
Un alto porcentaje de la población humana habita
en las zonas costeras. Muchas de estas personas que utilizan las áreas costeras
son pobres y necesitan del acceso a los recursos costeros y marinos a fin de
garantizarse medios de subsistencia. Por lo tanto, estas áreas son
extremadamente importantes para el manejo de los derechos y el acceso a los
recursos, así como para la planificación espacial y la toma de decisiones,
particularmente para los pobres. Los profesionales en la gestión del territorio1
(incluyendo a los hidrógrafos) tienen una función que cumplir en todos estos
aspectos del manejo de las zonas costeras, contribuyendo así con la equidad en
la distribución de recursos y en la administración social. En el mundo
globalizado actual, sujeto a cambios muy rápidos, las consideraciones éticas y
los asuntos relacionados con el ejercicio del poder son también relevantes para
la protección, a largo plazo, de las áreas y comunidades costeras.
1) Para
obtener la definición del profesional en la gestión del territorio, ver el
Glosario.
La zona costera
Aproximadamente un 70% de la Tierra se encuentra
cubierto por agua, de la cual un 97% es agua salada, predominantemente en mares
y océanos. Los litorales de la tierra tienen una extensión de aproximadamente
860.000 km. Sin embargo, el criterio sobre qué constituye un área costera, tanto
en dirección a la tierra como al mar, cambia según la jurisdicción.
En algunos países europeos se considera que la
zona costera misma se extiende en dirección al mar hasta el límite territorial,
mientras que otros consideran el borde de la plataforma continental, cerca del
contorno de 200 m de profundidad, como el límite de esta zona.
En términos amplios, una zona costera se entiende
como una extensión espacial definida que comprende la tierra (incluyendo el
terreno sumergido), el mar y la interrelación tierra-mar, donde cada entidad,
dentro de esta extensión espacial definida, ejerce una fuerte influencia sobre
las otras, en términos de ecología y de utilización.
Más de un 50% de la población terrestre habita a
100 Km o menos de distancia de la costa, y se espera que esta población aumente
en un 35% para el año 2025. Aproximadamente 634 millones de personas viven en
zonas costeras (las cuales se definen como áreas que se encuentran a menos de 10
metros sobre el nivel del mar). Todas estas personas corren riesgos debido al
incremento en el nivel del mar y a las condiciones climáticas extremas generadas
por el cambio climático. La densidad de población en las zonas costeras seguirá
aumentando a un ritmo mayor que la de las áreas del interior. Los siguientes
hechos ilustran cuán necesario es lograr un manejo adecuado de los diversos
asuntos relacionados con la gestión de zonas costeras:
-
Los 16 países con la mayor proporción de
población ubicada en zonas costeras amenazadas son pequeñas islas.
-
El desarrollo urbano en zonas costeras
incrementa el número de personas que se encuentran bajo gran riesgo, tanto
al exponerlos a peligros provinientes del mar, como al degradar los
ecosistemas que protegen las líneas costeras, tales como las áreas de
inundación y los manglares.
-
Existen grandes riesgos en países donde una
población numerosa, y en su mayoría pobre, habita en extensas áreas costeras
de baja altitud.
-
Algunas naciones ubicadas en archipiélagos,
que son las más vulnerables a los efectos del cambio climático, son también
las menos capaces de costear las medidas necesarias para mitigar estos
efectos.
La capacidad de las comunidades para resistir los
efectos del cambio climático o para adaptarse a estos, depende de la
vulnerabilidad al cambio de estas comunidades, de su flexibilidad y de su
capacidad de adaptación. Las amenazas pueden ser tanto ambientales como
socioeconómicas.
El papel de los profesionales en la administración del
territorio
La gestión de zonas costeras es un proceso
complejo, y los profesionales en la misma tienen la capacidad de ayudar en
muchas de las actividades de apoyo a la toma de decisiones críticas, así como de
facilitar la interacción de una gran diversidad de organizaciones profesionales,
políticas, ambientales y municipales.
La FIG considera que los profesionales en la
administración territorial juegan un papel clave al apoyar la creación de
estrategias y políticas, y al facilitar la interacción de profesionales,
políticos y comunidades locales, a fin de mejorar la gestión de las zonas
costeras vulnerables.
2.
Principales problemas en las zonas costeras
Las zonas costeras son áreas singularmente
sensibles y vulnerables. Existen varias áreas conflictivas principales, algunas
de las cuales se exponen a continuación. El garantizar un equilibrio entre el
ambiente natural y la intervención humana constituye un gran reto, debido a las
vulnerabilidades inherentes a las mismas.
Vulnerabilidad ambiental
Con frecuencia, las costas son áreas de una
extraordinaria belleza natural sobre las cuales el desarrollo supondría
problemas. Los decretos de conservación pueden proteger las distintas áreas
costeras y preservar la flora y la fauna vulnerables. En términos más generales,
se pueden aplicar líneas de protección costera, a fin de permitir un control
específico del potencial conflicto entre el desarrollo económico y la protección
del ambiente natural.
La creciente intervención humana en estas áreas
pone en riesgo los diversos hábitats naturales, pero también a las comunidades
que han vivido ahí durante algún tiempo. Las zonas costeras son ambientes
dinámicos, los cuales son naturalmente susceptibles a cambios, tales como:
-
erosión de la marea y depósito de materiales
-
cambios en la calidad del agua, el resultado
de los cuales puede ser positivo o negativo
-
aumento de actividades comerciales
-
aumento de actividades recreativas
-
calentamiento global, dando como resultado
florecimientos algáceos, un aumento en el nivel del mar, un incremento en la
frecuencia y severidad de las tormentas, erosión y un aumento en la
sedimentación.
Figura 2.1: Área costera de extraordinaria belleza natural. Península de
Otago, Nueva Zelanda.
Las consecuencias negativas de algunos de estos cambios en
las características oceánicas y costeras, así como en las comunidades
establecidas en las mismas, incluyen las siguientes:
- erosión de la costa, e inundaciones y daños en los
hábitats costeros
- aumento de la contaminación del agua, la cual afectaría
de forma adversa los recursos de agua dulce
- devastación de la vida marina
- pérdida de tierra firme y humedales desprotegidos
- pérdida de derechos económicos exclusivos sobre áreas
extensas
- destrucción de infraestructuras económicas y actividades
comerciales existentes.
Problemas del uso múltiple en zonas costeras
Los participantes de los diversos grupos económicos y
sociales comparten y compiten por espacios en las zonas costeras alrededor del
mundo. Los participantes comerciales, opulentos y adinerados, tienen la
posibilidad de limitar severamente el acceso a los recursos para las comunidades
pobres.
Las zonas costeras tienen muchos usos y ejercen muchas
funciones. Estas áreas proporcionan recursos naturales, sociales y económicos
que contribuyen con una mejor calidad de vida, y los océanos son coadyutorios
para determinar el clima. Una gran variedad de actividades sociales y económicas
se llevan a cabo en las zonas costeras, incluyendo las siguientes:
- turismo
- pesca comercial y recreativa
- explotación petrolera y de gas
- hábitats para especies en peligro de extinción, especies
en proceso de reproducción y áreas de descanso
- recarga de aguas freáticas
- tratamiento de aguas, y
- atenuación de inundaciones.
Las zonas costeras también son fuente de riqueza para las
comunidades, proporcionándoles lo siguiente:
- fuentes de alimentos provenientes de animales, plantas y
peces
- medios de transporte
- medios de comunicación (por ejemplo, cables)
- áreas para la implantación de instalaciones fijas de
navegación (por ejemplo, faros y muelles)
- áreas para el desecho de materiales, y
- áreas para la investigación científica sobre los
procesos físicos y biológicos básicos de la Tierra.
La figura 2.2 ilustra la interacción de usos múltiples en las
zonas costeras, mostrando el rango de derechos y restricciones en un sistema de
información sin solución de continuidad para la interrelación entre tierra y
mar.
Figura 2.2: Ilustración de intereses múltiples en la zona costera. Binns
et al. 2003.
En este contexto, un buen ejercicio del poder se
caracteriza por un equilibrio aceptable en el acceso de los participantes a los
recursos, garantizando que las necesidades y los proyectos de desarrollo puedan
ser satisfechas generando la menor cantidad de conflicto posible. Esta gestión
es difícil en un área que es dinámica, restringida por el espacio, y que está
bajo riesgo especial debido a los cambios globales, sean éstos causados por el
clima o por la economía.
Problemas humanos en las zonas costeras
La creciente urbanización de las zonas costeras
puede causar conflictos en el equilibrio entre el desarrollo económico, los
medios de subsistencia de las comunidades locales y la protección del ambiente
natural.
Dichos conflictos pueden presentarse en forma más
extrema en aquellos lugares donde los intereses económicos se apoderan de los
medios de subsistencia natural de la población autóctona y de su acceso a los
recursos costeros. Esto incluye el turismo y el desarrollo recreativo, los
cuales no necesariamente benefician a las personas de bajos recursos y a las
comunidades locales. En esa situación extrema, los habitantes autóctonos son
desplazados de sus espacios y lugares originarios, y deben reubicarse en
asentamientos informales con servicios básicos limitados, condiciones
ambientales inaceptables, y pocas o inexistentes oportunidades de trabajo.
Muchas comunidades costeras sufren de pobreza
socioeconómica o se encuentran en riesgo de padecerla. Esto puede tener un
efecto negativo sobre las zonas costeras, al causar la pobreza un uso excesivo
de los recursos y, en última instancia, la degradación ambiental. Las políticas
de gestión de áreas costeras deben garantizar la equidad en cuanto al acceso al
espacio y a otros recursos costeros, y deben basarse en cambios hacia las
políticas en favor de los pobres y en estrategias para la reducción de la
pobreza nacional.
En términos más generales, la falta de asociación
entre los sistemas sociales y los sistemas ecológicos también puede causar
problemas. Esto ha hecho más difícil comprender las complejas interacciones
entre el ser humano y el medio ambiente que ocurren cuando las presiones
externas, tales como el aumento del turismo, alteran el equilibrio existente.
La FIG considera que la gestión de usos múltiples
en áreas costeras debe tener como base el principio de la justicia social,
encontrando un equilibrio entre los variados intereses de desarrollo económico,
los medios de subsistencia de las comunidades, y la protección ambiental. Dicho
enfoque a favor de los pobres en la gestión de las zonas costeras se discute a
lo largo de este documento.
Comunidad local en un área portuaria (Costa Pacífica, Costa Rica).
3. Concepto de la
recuperabilidad
Problemas
El concepto de la recuperabilidad puede
proporcionar una perspectiva nueva y útil para el desarrollo sostenible. Éste se
centra en la idea de que los procesos de desarrollo no deben amenazar la
capacidad de las futuras generaciones para compartir los recursos terrestres,
tal y como lo han hecho las generaciones previas. Los gobiernos estatales y
regionales, las corporaciones multinacionales, la industria local y los
habitantes de las zonas costeras se encuentran bajo cada vez más presión para
equilibrar el crecimiento económico con la responsabilidad social, incluyendo el
respeto hacia los derechos humanos y las culturas tradicionales. Además, todas
las organizaciones involucradas en las zonas costeras y los habitantes de estas
áreas deben responsabilizarse cada día más por su huella ecológica.
La recuperabilidad puede comprenderse como una
herramienta operacional para reconocer, mejorar y medir la sostenibilidad
corporativa. Aunque la definición de recuperabilidad puede parecer muy similar a
la definición de sostenibilidad, estos términos no son sinónimos:
-
La recuperabilidad consiste básicamente en la
recuperación y adaptación al cambio, mientras que la sostenibilidad se trata
principalmente de la supervivencia y continuación de la existencia.
-
La recuperabilidad recalca la importancia de
asumir el cambio y explicar la estabilidad, en lugar de asumir la
estabilidad y explicar el cambio.
Existe una relación directa entre el bienestar
social, el desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental, tal como se
muestra la figura 3.1.
Figura 3.1: Diagrama de la relación entre bienestar social, desarrollo
económico y sostenibilidad ambiental.
Frecuentemente se malinterpreta la sostenibilidad
como un objetivo al cual todos deberíamos aspirar. Sin embargo, la
sostenibilidad no es un estado alcanzable, sino una característica fundamental
en un sistema dinámico y en proceso de evolución. La sostenibilidad a largo
plazo se dará como resultado de una continua adaptación (recuperabilidad) a
condiciones cambiantes. No puede asumirse que la naturaleza poseerá resiliencia
infinita, ni tampoco debería asumirse que es posible predecir los ciclos de
cambio que pueden ocurrir en el futuro. Una cultura sostenible debe tener como
base una visión del mundo dinámica, para la cual el crecimiento y la
transformación sean inevitables. En un mundo así, la innovación y la adaptación
permitirán que las sociedades y las empresas humanas florezcan en armonía con el
ambiente.
Un enfoque basado en la recuperabilidad acepta
esta interpretación de la sostenibilidad. No existe un solo estado estable en un
sistema social-ecológico; por el contrario, el sistema estará expuesto a
distintos impactos que impondrán retos sobre su identidad fundamental y lo harán
dinámico. Un sistema que goza de recuperabilidad es capaz de absorber los
impactos y adaptarse (y, por tanto, permanecer sostenible) sin cambiar su
estructura y su función fundamentales. El concepto de recuperabilidad debe
encontrarse en el núcleo de todo pensamiento estratégico sobre las acciones que
conforman el futuro manejo de las zonas costeras. La recuperabilidad debe
aplicarse a personas, agencias y organizaciones, así como al medio ambiente. La
falta de resiliencia en los procesos y procedimientos políticos y de
gobernabilidad, constituye un impedimento fundamental para fomentar la
sostenibilidad.
Los sistemas de administración territorial se
encuentran sujetos a cambios constantes y, por lo tanto, requieren de una
recuperabilidad incorporada que garantice que no se vuelvan obsoletos. La
recuperabilidad de los sistemas de administración de la tierra puede
comprenderse mejor observando desastres naturales tales como huracanes y
tsunamis. La recuperabilidad de un sistema de administración territorial y la
forma en que éste es dirigido juegan un papel fundamental en los esfuerzos de
recuperación y reconstrucción posteriores a desastres naturales. El esquema
conceptual de la recuperabilidad es altamente apropiado para intentar no sólo
comprender el papel que han jugado los sistemas de administración de la tierra
en los desastres pasados, sino principalmente cómo se puede fortalecer estos
sistemas a fin de proporcionar un mayor apoyo para la recuperación y la
reconstrucción durante futuros desastres.
Existen numerosas instancias en las cuales los
proyectos llegan a su fin sin haberse previsto un planeamiento sucesivo
inmediato. Si el concepto de desarrollo se refiere al proceso de cambio
controlado diseñado para mejorar las condiciones de vida de los miembros de una
sociedad, entonces el desarrollo sostenible debería equilibrar la explotación de
los recursos, la dirección de las inversiones y el desarrollo tecnológico, en
una forma que le proporcione las mismas oportunidades a futuras generaciones.
El cambio es inevitable y tan sólo podemos
adivinar hasta qué punto lo será, pero las generaciones actuales no deben
temerle ni evadir hacerle frente. Es necesario cambiar tanto la mentalidad como
las herramientas para manejar el cambio en las zonas costeras. Aún más, toda
herramienta a nuestra disposición debe ser utilizada para lograr un manejo de
zonas costeras acertado, efectivo, racional y libre de trabas, basado en la
equidad y en un esquema de justicia social.
El camino a seguir
La presión por desarrollar las zonas costeras
continuará existiendo; el reto se encuentra en introducir mecanismos que prevean
un tratamiento equitativo para todos aquellos que viven, trabajan o invierten en
ellas. Uno de los muchos retos de introducir análisis de resiliencia es definir
qué constituye la “estructura y función fundamentales” de un sistema.
El concepto de proteger los derechos de las
generaciones futuras parece remoto a la luz de las abundantes, y aparentemente
conflictivas, presiones comerciales actuales. Generalmente, muchos gobiernos y
empresas temen que la creación de una política estratégica de sostenibilidad
implique solamente gastos, sin ningún resultado tangible. Es necesario recalcar
el mensaje de que el progreso económico, el ambiental y el social pueden
apoyarse unos a otros, y de que la justificación comercial para la
sostenibilidad yace en resaltar los factores generadores de valor intangibles,
más que en generar ganancias directamente.
Existen obstáculos reales que deben ser superados
a fin de garantizar que los conceptos de resiliencia y sostenibilidad sean
comprendidos y transferidos a estrategias y políticas, y luego aplicados por
aquéllos que trabajan en el terreno, en situaciones cotidianas prácticas de toma
de decisiones. Utilizar un nuevo lenguaje que sea relevante para los intereses
comerciales, en lugar de atenerse a las presiones de los participantes y a la
fuerza moral de los argumentos, puede ayudar a superar muchos de los
impedimentos para el impulso de la sostenibilidad. Para esto, es necesario
entender la empresa como algo estrechamente ligado a una variedad de sistemas
sociales, ambientales y económicos. Esto, a su vez, requiere que los sistemas de
administración de la tierra se enfoquen en aquellas parcelas que están sujetas a
un mayor cambio o que son susceptibles a éste.
Existe la necesidad de unificar grupos de
funcionarios de gobierno y organismos profesionales, y de que estos asuman una
visión adecuada de las estrategias y políticas que causan impacto en el manejo
de las zonas costeras. Además, es necesario que estos lleguen a un acuerdo con
respecto a las herramientas, mecanismos y sistemas de información que se
requieren para proporcionar la información necesaria para la toma de decisiones
en todas las áreas, desde la tenencia de la tierra y de las propiedades, hasta
la ecología marina, y el planeamiento y desarrollo del espacio en su totalidad.
Existe la necesidad de garantizar que la creación
de capacidades se lleve a cabo en todos los niveles, en los países que manejan
zonas costeras; en las universidades y en la actualización profesional o en la
formación continua, y en varias profesiones colegiadas – arquitectos,
ingenieros, profesionales en el manejo de la tierra (incluyendo topógrafos,
hidrógrafos, expertos catastrales y ambientales), abogados, y funcionarios de
los gobiernos centrales y locales (municipalidades).
Zanzíbar, costa este.
4. Tenencia de la tierra y
los derechos de propiedad en áreas costeras
Problemas
Los derechos de propiedad y la tenencia de la
tierra en la zona costera frecuentemente pueden estar sujetos a diferentes
jurisdicciones legales. El propósito general es regular y garantizar el acceso
para los diferentes grupos de interés. Sin embargo, la realidad es que esto
genera considerables conflictos, disputas, demandas y reconvenciones asociadas
con la tenencia la tierra.
Inspirándose en la experiencia vivida en Costa
Rica, esta sección trata sobre tres aspectos relacionados con los derechos de
propiedad y la tenencia de la tierra en la zona costera:
-
Diferentes tipos de derechos de propiedad y
tenencia de la tierra,
-
Conflictos generados por contradicciones
legales en la tenencia de la tierra, y
-
Actividades de los profesionales en el manejo
de la tierra, a fi n de lograr una interacción armoniosa entre la
administración y el desarrollo humano sostenible en las zonas costeras.
El carácter “público” de la zona costera
El mar ha tenido siempre una importancia
estratégica en la organización de las sociedades. El acceso al mar y el
subsiguiente control de la zona costera fueron esenciales para la consolidación
de muchos países.
Durante el siglo pasado, muchos estados,
utilizando diferentes mecanismos legales, buscaron consolidar la función
gubernamental de la zona costera, esto con el fin de garantizar el acceso a
todos los ciudadanos y permitir sus diferentes usos. En muchos casos, la
consolidación de los derechos de tenencia de la tierra y de la propiedad creó
tensión entre los propietarios existentes y la demarcación de otros intereses,
tales como parques y reservas nacionales.
En muchos países, principalmente en aquellos del
tercer mundo, la zona costera es sujeto de intereses varios. Cada uno de estos
interesados basa la noción de sus respectivos derechos en diferentes leyes o en
su propia interpretación particular de la ley. La resolución de estos problemas
difícilmente es transparente, por lo cual se crea una situación en la que la
inseguridad y la precaria subsistencia diaria de muchas personas vulnerables
hacen del desarrollo algo difícil.
Diferentes derechos de propiedad y tenencia de la tierra
La situación ideal, en la cual el gobierno
proporcionaría acceso universal a la zona costera, contrasta con la realidad,
donde distintos grupos reclaman el derecho de ocupación. El motivo de esto puede
hallarse en los diferentes marcos legales y tradiciones históricas existentes
entre tres grupos: pobladores, concesionarios y propietarios.
Pobladores
La zona costera ha sido ocupada o poseída durante
siglos. Una vez que el estado introdujo reglamentos con respecto a su acceso y
uso, los derechos de aquellos ocupantes o pobladores fueron reconocidos. El
reconocimiento de la ocupación por parte de los pobladores puede aplicarse a la
propiedad individual o comunal. Esto asegura que a los grupos tradicionales o
autóctonos se les garanticen tierra o territorios por parte de los estados, a fi
n de permitirles conservar sus costumbres y medios de subsistencia.
Concesionarios
Los concesionarios son aquellos que han aceptado
un marco legal y han obtenido el derecho de uso de una propiedad pública que se
encuentra regulada. Estos derechos de uso permiten algunas actividades por parte
de los concesionarios, mientras que restringen el uso para otras.
Bajo este enfoque que se ha desarrollado la
industria turística, desde amplios complejos hasta pequeñas unidades familiares.
Este también afecta a otras actividades, tales como la pesca tradicional o
artesanal.
Propietarios
A pesar del concepto generalizado y del carácter
público de la zona costera, en algunos casos el Estado reconoce el derecho de
propiedad individual, lo cual impulsa a los propietarios a hacerse presentes.
El reconocimiento de propiedades privadas
legalmente aseguradas dentro de la zona costera se basa frecuentemente en leyes
antiguas, aprobadas antes de la creación de reglamentos oficiales para la zona
costera. Por ejemplo, en Costa Rica aún se reconocen los títulos concedidos por
la Corona Española en la época de la colonia. Esos derechos de propiedad
encuentran un respaldo aún mayor en aquellos países que poseen sistemas de
registro de la propiedad consolidados y respetados.
Debilidades de los diferentes sistemas de derechos de
propiedad y tenencia de la tierra
La reglamentación de la tenencia de la tierra y
de los derechos de propiedad en la zona costera presenta importantes debilidades
que requieren ser atendidas. Estas debilidades tienen su origen en los
diferentes marcos legales, los cuales generalmente son contradictorios y pueden
no estar a tono con la realidad de la ocupación en la zona costera. El manejo de
esta zona puede ser compartido por varios sectores del gobierno, lo cual causa
confusión entre las instituciones y los sectores de la sociedad.
Generalmente, las disputas sobre la propiedad o
tenencia de la tierra que se dan en la zona costera surgen al no haber una
identificación y una delimitación claras de los derechos de propiedad o
posesión. En la mayoría de los casos, las instituciones del Estado no poseen
sistemas de información adecuados, y aquellos existentes son poco claros a la
hora de definir los límites de los derechos de los diferentes grupos.
Una de las consecuencias de esta falta de
claridad sobre los derechos de los propietarios, concesionarios y pobladores, es
la aparición de un nuevo participante, el ocupante. La confusión que existe en
cuanto a los derechos legales asociados con la zona costera permite a cualquiera
alegar derechos y establecer una ocupación, con el propósito de hacer uso de la
tierra para una variedad de intereses.
Existe una necesidad urgente de que el estado
cree sistemas de información territorial que permitan el control de la zona
costera dentro de un marco legal convenido, permitiendo así una toma decisiones
adecuada.
Tenencia de la tierra: formal e informal
Hoy en día, el estado no es el propietario
absoluto de la zona costera y existen niveles tanto formales como informales de
ocupación y uso de derechos. En general, la posesión formal está basada en
mecanismos legales que el estado ha establecido para permitir la posesión por
parte de individuos; por otra parte, los ocupantes informales no gozan de
ninguna legitimidad y no tienen la posibilidad de ejercer presión a fin de
proteger sus derechos dentro de la zona costera.
Existe la necesidad de hacer una clara distinción
entre los derechos formales e informales y la ocupación, proporcionando así
derechos formales a los propietarios, concesionarios y pobladores, con el
respaldo de un marco legal que garantice sus derechos. La figura 4.1 muestra
esta simple separación.
Figura 4.1: Separación ideal entre la posesión formal y la informal.
También existen problemas con respecto a los derechos
informales. En los países del Tercer Mundo, los sistemas de derechos de
propiedad y tenencia de la tierra no son siempre transparentes, y algunas
personas reclaman derechos que han sido concedidos por alguna institución o
estado y luego no son reconocidos por otro. Esto ocurre principalmente cuando
existen pobladores tradicionales o pueblos autóctonos en la zona costera.
La realidad es que, con el enorme interés que existe por la
zona costera, la diversidad de controles administrativos utilizados por el
estado implica que el límite entre derechos formales e informales se vuelva
difuso. El resultado de esto se muestra la figura 4.2.
Figura 4.2: Separación real entre la posesión formal y la informal.
La separación entre formal e informal varía
según los diferentes países, de acuerdo con el marco legal que regula los
derechos de propiedad y tenencia de la tierra en la zona costera. Aún dentro de
un mismo país, frecuentemente se encuentran diferencias regionales a nivel
formal. Las dificultades a la hora de determinar los linderos de propiedades se
ven exacerbadas por la falta de claridad en cuanto al alcance físico exacto de
lo que está incluido o excluido de la zona costera.
El camino a seguir
A fin de alcanzar un desarrollo armonioso,
sostenible y con resiliencia de la zona costera, es necesario enfocar los
problemas de forma adecuada. Los siguientes son tres de los factores clave que
maximizarían la gestión efectiva de estas áreas:
-
La creación de un Catastro uniforme, que siga
los principios fundamentales establecidos en la 1ª Declaración sobre
Catastro 2014 de la FIG – “el Catastro mostrará la situación legal completa
del territorio incluyendo derechos públicos y restricciones”.
-
La creación e implementación de un Sistema de
Información Territorial que unifi que todos los conjuntos de información que
afectan a las zonas costeras. Esos conjuntos críticos de datos permitirían
la coordinación de estrategia y planeamiento, e incluirían:
-
catastro marino y de la tenencia de la
tierra, especialmente en deltas fluviales
-
derechos territoriales y de propiedad
(derechos con un enfoque amplio, incluyendo terrenos públicos)
-
derechos tradicionales y autóctonos
-
administración marina
-
derechos de acceso
-
transporte
-
biodiversidad.
-
El uso de profesionales en la gestión del
territorio para facilitar y unifi car a todos los grupos profesionales y
niveles del gobierno.
También existe la necesidad de una reforma
institucional de las organizaciones responsables de la zona costera,
garantizando que se le dé prioridad a los asuntos relacionados con políticas y a
la coordinación general.
Las diferentes destrezas de los profesionales en
la gestión del territorio les permiten jugar un papel activo en la promoción y
el desarrollo de los Sistemas de Información Territorial. Además, su formación
multidisciplinar les da la oportunidad de aglutinar a aquellos que son
responsables de la administración de la zona costera y a los pueblos autóctonos,
quienes frecuentemente se sienten privados de sus derechos.
Yakarta, Indonesia.
5. El acceso a las tierras
en áreas costeras
Problemas
Los recursos físicos de la zona costera ejercen
una influencia dramática sobre las personas y sobre la distribución de la
población, incluyendo a los turistas. En los países en vías de desarrollo
existen comunidades que se están volviendo cada vez más marginadas, y en las
áreas ambientalmente atractivas el acceso es uno de los retos más importantes
para la administración costera y marina.
Para encontrar una respuesta sostenible para los
problemas relacionados con mantener el acceso a estas áreas, es necesario
coordinar el planeamiento a largo plazo con la administración de la recreación y
el turismo. Los recursos que han proporcionado la base para el desarrollo
económico de la región costera se encuentran actualmente en riesgo. Sin una
intervención adecuada, estas áreas se enfrentan a un futuro de bienestar humano
y recursos decrecientes, y con un incremento de conflictos.
Justicia social
La calidad de vida en las comunidades costeras se
encuentra estrechamente vinculada con la calidad de los recursos costeros y
marinos. Los niveles de pobreza están aumentando en estas áreas, lo cual se nota
por el descenso en la pesca, las prácticas pesqueras destructivas, un volumen
creciente de aguas residuales sin tratar y el escurrimiento de nutrientes
liberados en costas cercanas.
Generalmente, las actividades humanas que se
relacionan con el uso de la tierra se regulan subdividiendo un área o un recurso
y luego asignando sub-unidades para diferentes propósitos. Esta opción no es
aplicable a los terrenos costeros y sus recursos, debido a la naturaleza tan
valiosa y a la vez tan frágil de éstos.
Es inaceptable alienar a las crecientes
comunidades pobres de los recursos costeros. La justicia social es políticamente
necesaria, y para lograrla se necesita un enfoque comunal unido que combine las
políticas con acciones de campo para conservar los recursos costeros, de modo
que todos los grupos comunales puedan tener acceso a ellos. Con el fin de
proporcionar un futuro sostenible de común acuerdo para toda la sociedad, los
marcos administrativos de las zonas costeras deben incluir un enfoque
estratégico que se puede encontrar en la administración de la tierra. La
estrategia resultante debe proporcionar un marco administrativo para un programa
adecuado, y una visión de manejo integrado para la zona costera.
La tierra, el mar y las personas deben ser
administrados de una mejor manera en términos espaciales. El manejo de zonas
costeras es, inevitablemente, un proceso complejo, pero este paradigma tiene
como requisito el cambio, y se debe reconocer la multiplicidad de los problemas,
incluyendo el uso de recursos, las capacidades, la administración, el registro
de derechos y el planeamiento.
La tarea administrativa estriba en equilibrar el
desarrollo económico, las necesidades sociales y la protección ambiental. Dentro
de la gestión del territorio, esto se encuentra en función del planeamiento
espacial y el desarrollo.
La distribución de los recursos económicos, y en
consecuencia la habilidad de administrar la resiliencia, es muy diferente en los
países del Norte y en los del Sur. En el Norte, una sociedad industrial y, más
actualmente, post-industrial, este empobrecimiento de nuestros recursos locales
se ve compensado por un influjo masivo de recursos de todo tipo desde otras
regiones del mundo. Sin embargo, para muchas sociedades que experimentan este
mismo proceso de transformación costera hoy en día, dicho influjo de bienes, y
los subsidios que han asegurado el costo del desarrollo, no se encuentran a la
vista. Más específicamente, el uso público y el privado pueden encontrarse en
conflicto en áreas ecológicas que atraen a aquellos turistas que buscan un
ambiente de playa ‘prístino’ para fines vacacionales, de descanso y recreativos
en destinos tropicales.
Al crecer estas comunidades, existe cada vez más
presión sobre la capacidad de los ambientes para sustentar incluso a las
crecientes comunidades aldeanas. El desarrollo turístico y la protección contra
desastres naturales son dos conflictos fundamentales en América Central y en
pequeños países insulares ligados a una vulnerabilidad tanto física como
económica, y socavan completamente a las comunidades locales.
Desarrollo turístico
Los estados costeros e insulares experimentan
cada vez más presión sobre la tierra y sus recursos, pero los beneficios
económicos, particularmente el turismo y el desarrollo relacionado con éste, no
necesariamente benefician a las personas de bajos ingresos. En algunas
instancias, estas personas son desplazadas de sus espacios originarios y no
tienen más opción que la de reubicarse y establecerse en asentamientos
informales con servicios básicos limitados, condiciones ambientales
inaceptables, y pocas o inexistentes oportunidades de trabajo. Se ha
desarrollado una concepción de que el turismo está reduciendo el acceso a los
recursos para las comunidades locales y está causando aún más impacto en los
recursos frágiles.
La recreación es uno de los usos más amplios y
crecientes de las zonas costeras. Por medio del turismo, las necesidades de ocio
y recreación de comunidades adineradas, principalmente urbanas, pueden ser
satisfechas en ubicaciones remotas. El desarrollo turístico costero es un
objetivo legítimo, y muchos proyectos del sector privado han demostrado ser
razonables desde una perspectiva de conservación. El turismo puede proporcionar
una motivación para la conservación, y para que las personas que toman
decisiones a nivel comunal aprecien el valor de una calidad ambiental alta y el
atractivo de bienes y servicios comunales locales. El turismo puede generar
beneficios económicos y sociales a largo plazo, tanto localmente como a nivel
nacional y para la comunidad global.
Sin embargo, la proliferación de proyectos en el
sector privado ha demostrado ser irresponsable desde una perspectiva de
conservación, de preservación y comunal.
El turismo ha dado como resultado la imposición
de valores foráneos sobre comunidades locales establecidas tiempo atrás, quienes
dependen de los recursos marinos como medio de subsistencia.
Protección contra desastres naturales
Con frecuencia, los asentamientos históricos y
los nuevos desarrollos urbanos se encuentran ubicados en algunos de los
ambientes naturales más hermosos del mundo. Estos desarrollos urbanos y
asentamientos se dieron casi siempre sin ser planeados, invadiendo las playas,
los cuerpos de agua, los humedales y los santuarios de vida silvestre.
Cada vez más, la destrucción de las costas y los
eventos climáticos extremos introducen una nueva dimensión que trastoca el
manejo de zonas costeras: un riesgo para el balance del uso de la tierra en las
costas, para las comunidades que viven en la costa, para las pesquerías, para la
industria turística, para la infraestructura y para los edificios. El riesgo
recae de forma desproporcionada sobre los pobres. Las comunidades costeras
autóctonas, con frecuencia como resultado el desarrollo turístico, son
construidas sobre terrenos marginales, tales como áreas de inundación y ciénagas
costeras, lo cual hace a las personas pobres especialmente vulnerables a eventos
tales como inundaciones, tormentas e incendios.
El efecto del cambio climático sobre los
asentamientos humanos podría haber sido minimizado por medio del planeamiento
urbano. Se están estableciendo sistemas de alerta anticipada pero, aunado a
estos, se debe brindar más atención a mejorar el planeamiento de los
asentamientos humanos.
Para evaluar los riesgos, es necesario crear
resiliencia comunal en un mundo sujeto a una rápida urbanización, así como
explorar hasta qué punto los derechos de propiedad (públicos, comunes y
privados) y las herramientas económicas de propiedad podrían combinarse para
alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible, por medio de asociaciones de
entes públicos y privados.
Luego de un desastre natural, la premura por la
supervivencia y la recuperación del hábitat agrega una nueva dimensión a los
problemas de gestión de las zonas costeras, la cual incluye el aliviar la
pobreza, reducir la degradación ambiental e imponer líneas de retiro. Los
planificadores deben identificar tareas inmediatas que puedan ser llevadas a
cabo por los miembros de la comunidad local, tanto para ganar un salario como
para garantizar que los hábitats costeros se recuperen tan pronto como sea
posible.
El camino a seguir
La justicia social debe ser el resultado de la
interacción entre las comunidades que viven en las zonas costeras y su necesidad
de acceso a los recursos, en competencia con las industrias extractiva y
turística.
Esto plantea una serie de asuntos que deben ser
tratados, incluyendo los siguientes:
-
los derechos de acceso a los recursos marinos
por parte de las comunidades costeras,
-
la viabilidad y posición social de las
comunidades en la zona costera,
-
la asignación de poder, capacidades y
derechos a las comunidades, para que éstas puedan involucrarse en la toma de
decisiones en caso de conflictos,
-
la reevaluación del papel del gobierno
central o estatal y de las jurisdicciones locales en la administración de
usos múltiples, por ejemplo, cuando los desarrollos turísticos extranjeros
enajenan a las comunidades locales,
-
la redefinición del paradigma de la gestión
de zonas costeras con respecto a la administración de la tierra.
El camino a seguir consiste en desarrollar un
equilibrio adecuado entre la explotación de recursos por parte de las
comunidades y la protección de estos recursos. Los casos conflictivos
relacionados con la explotación están frecuentemente ligados con las relaciones
entre sector público y privado, y con la naturaleza de los intereses de
propiedad asociados a estas.
El desarrollo debe ser un proceso que tome en
cuenta la multiplicidad de problemáticas de las áreas costeras, estando a la vez
inserto en un paradigma de justicia social.
Esta aplicación de la administración de la tierra
vincula a la tierra con la justicia social, dando cabida a la comunidad costera
original y su necesidad de acceso a los recursos, ante una comunidad turística y
recreativa económicamente poderosa.
6. El uso y la distribución
de tierras en áreas costeras
Problemas
Existe una preocupación considerable por el
conflicto espacial que se está dando entre las comunidades locales y la
creciente presión del desarrollo turístico en la zona costera. Hay una necesidad
de utilizar, y, donde sea necesario, de desarrollar, prácticas administrativas
que reconozcan la justicia social y las condiciones de vida de los pobres.
La administración de usos múltiples
Lograr un equilibrio entre usos en competencia,
implica comprender los múltiples usos que se dan en un espacio relativamente
limitado, y requiere de un enfoque espacial para un manejo efectivo. Se
necesitan acciones concertadas, tanto para corregir errores pasados como para
asegurar la sostenibilidad y la resiliencia de cara al futuro. La decadencia
continua de esos mismos recursos se debe a una aplicación pobremente coordinada
y a una explotación no planificada de los recursos.
Se pueden utilizar conceptos espaciales para
realzar las interrelaciones, la naturaleza y la proximidad de personas y usos
dentro de las restricciones lineales de la zona costera. La naturaleza de los
conflictos variará; algunos usos compiten por los mismos recursos, mientras que
otros pueden sólo estar en pugna por el tiempo y el espacio. Para lograr que la
administración de usos múltiples funcione con éxito, debe existir un mayor
conocimiento de la relación entre usos económicos y sociales. Además, se debe
invertir en las tecnologías adecuadas para utilizar los datos eficientemente.
Los usuarios directos del ambiente marino, tales
como las pesquerías y algunas formas de recreación y turismo, se benefician o se
ven afectadas con el mantenimiento de la calidad ambiental. A menos que el
panorama económico a corto plazo para su industria sea pobre, es poco probable
que se preocupen por una reducción en la calidad. Por lo tanto, es factible que
acepten, al menos a largo plazo, medidas administrativas que conserven las
cualidades naturales productivas de un ambiente marino.
Al administrar la interrelación de los múltiples
objetivos de una comunidad se toman en cuenta las diferentes perspectivas
municipales sobre los recursos costeros relacionadas con la conservación de
dichos recursos. Estas perspectivas dependen de juicios subjetivos en relación
con el valor recreativo del ambiente, y cubren un amplio rango de interacciones
humanas intencionadas con los recursos biológicos y las áreas naturales. El
articular este valor revela diferencias de opinión fundamentales con respecto a
la relación entre los seres humanos y el ambiente natural. Estas diferencias
frecuentemente reflejan el grado y la naturaleza de la dependencia económica con
respecto a los recursos de áreas naturales.
Los enfoques del manejo de usos múltiples pueden
resumirse en el diagrama de la figura 6.1, el cual ilustra el área en la cual
una decisión o un grupo de decisiones se amoldará técnicamente a la necesidad de
atender las preocupaciones de tres grupos de interés: la conservación, el
turismo y la subsistencia/pesca. El punto medio del ‘triángulo de equidad’
representa la solución ‘perfecta’.
Figura 6.1: El ‘triángulo de equidad’ para el
acceso y el uso sostenible de recursos costeros.
La justicia social es producto de la forma en la
cual la sociedad está organizada, y se ve afectada por la competencia por el
acceso a recursos costeros, para la subsistencia por una parte, y para el ocio y
el turismo por otra, tal y como se resume en el triángulo de equidad.
Las tres esquinas del triángulo de equidad
funcionan como fuerzas en competencia. En general, el turismo se atiene al valor
recreativo, mientras que las comunidades locales valorarán su subsistencia.
Económicamente, existe un severo contraste entre
la relativa prosperidad y el estilo de vida de los turistas, y el de los
miembros de las comunidades locales. Lo anterior puede provocar descontento e
intranquilidad. La industria turística puede mitigar esto al garantizar que las
comunidades locales cosechen algunos de los beneficios del turismo. También se
puede reducir el conflicto manteniendo el acceso al recurso común del mar, tanto
para las comunidades que viven en las zonas costeras, como para los turistas.
Lo anterior requiere de un enfoque adecuado, como
por ejemplo herramientas de administración de la tierra y de planeamiento
espacial, como apoyo para el manejo de las zonas costeras.
Herramientas administrativas
El planeamiento es sólo el primer paso en la
administración, no un fin en sí mismo. Una gestión de zonas costeras integrada,
desde una perspectiva del uso de la tierra, requiere de una comprensión tanto
del proceso de planeamiento como del de administración de la tierra. Desde un
inicio, existe la necesidad de reconocer que hay un problema, y que se requieren
herramientas para controlar y administrar los conflictos y la utilización de
recursos dentro de un área funcional de usos altamente interdependientes.
Las herramientas espaciales deben estar a favor
de los pobres y basarse en la práctica. Muchos profesionales aceptan que en el
mundo real siempre serán necesarias algunas concesiones. Los gobiernos
nacionales y locales deben demostrar que protegen a todos sus ciudadanos y
garantizar que el poder económico no subyugue los derechos y las necesidades
autóctonos.
En el planeamiento del uso y desarrollo de la
tierra, existe un rango de herramientas que se pueden utilizar para apoyar la
toma de decisiones, las cuales incluyen las siguientes:
-
políticas para lidiar con los usos múltiples
a lo largo de la zona o espacio costero que incluyan a las comunidades
pobres existentes, que cada vez están más marginadas y alejadas de los
recursos disponibles en la zona costera;
-
propuestas para marcos de administración
estratégicos que tiendan puentes entre el desarrollo económico, la comunidad
y los asuntos de protección ambiental;
-
administración de los recursos terrestres y
marinos;
-
tecnologías tales como Sistemas de
Información Geográfica (SIG) e imágenes satelitales;
-
planes de gestión de la línea costera basados
en captaciones que tomen en cuenta los procesos físicos naturales;
-
herramientas para políticas de planeamiento,
tales como líneas de retiro para los desarrollos;
-
lograr una visión unificada por medio de un
planeamiento regulador – un proceso de planeamiento espacial que delinee un
plan para el desarrollo futuro de un área y la educación de la comunidad.
El reto consiste en que la sostenibilidad y la
resiliencia requieren de un compromiso por parte de la comunidad, tanto de los
ricos como de los pobres. Para esto serán necesarias herramientas que fomenten
la colaboración, la creación de capacidades de acceso y la educación.
El camino a seguir
Es necesario un cambio cultural, a fin de
estimular a aquellos que son responsables de las zonas costeras para que
comprendan los problemas más amplios y complejos y adopten procesos y políticas
flexibles y adaptables. Existe la necesidad de desarrollar sistemas para
prepararse para eventos excepcionales pero devastadores, de utilizar una
combinación de instrumentos, de involucrar a todos los participantes, y de
desarrollar soluciones locales para problemas locales. El progreso sólo se puede
alcanzar si existe la habilidad de ejercer la gestión de zonas costeras en
varias escalas, desde el nivel regional y nacional hasta el nivel local, y de
adaptarse a un amplio rango de circunstancias.
Un planeamiento efectivo tiene como requisito un
enfoque local y de abajo a arriba, desde dos bases: la base ecológica de la
mejor comprensión posible del sistema y los procesos naturales del área – esto
implica ocuparse del conocimiento local – y la base socioeconómica de las
necesidades y expectativas de aquellos que utilizan o valoran los recursos del
área. Esto frecuentemente requiere de investigación y educación para la
comunidad, a fin de demostrar la causa y el efecto del impacto humano y
establecer que la administración posee el potencial de frenar o revertir la
disminución del valor recreativo.
Se necesita una buena gobernabilidad para
mantener un punto de vista estratégico y global en la interacción con la
comunidad internacional, tanto en cuanto a fuerzas que nos llaman, tales como el
medio ambiente, como en cuanto a fuerzas que nos presionan – en el caso de los
mercados turísticos. A nivel local, el ingreso monetario generado por el turismo
debería desviarse para apoyar la participación de las comunidades en el
planeamiento de la rehabilitación posterior a los desastres naturales, la
reducción de riesgo de desastres y el diseño de asentamientos más resistentes a
estos.
Los profesionales en la gestión del territorio se
encuentran en una posición ideal para trabajar con todas las partes interesadas,
a fin de facilitar soluciones para los complejos problemas de planificación en
las zonas costeras. Los siguientes son los resultados a los que debería aspirar
esta acción:
-
Basarse en las economías locales, con mucho
más énfasis en la responsabilidad social. Se fomentarían soluciones locales
para el planeamiento y la gestión ambiental. Existirían sociedades entre las
comunidades locales, potencialmente con corporaciones internacionales, con
algunas ganancias provenientes del turismo canalizadas de regreso hacia la
comunidad local. Se requeriría un alto grado de creación local de
capacidades de liderazgo a fin de fomentar un acceso equitativo a los
recursos manejados por la comunidad.
-
Apoyar el desarrollo sostenible global con un
fuerte énfasis en acciones y obligaciones internacionales. Esto requiere de
un fuerte compromiso con la reglamentación y un manejo más proactivo de los
recursos y los paisajes. Se enfatizarían los protocolos regionales costeros
y marinos suscritos por los estados. Aunque esto es positivo para la
biodiversidad marina y costera, requiere de una aproximación paralela a
políticas comunales sobre el manejo de la tierra y los recursos.
Se requiere un planeamiento estratégico para
lograr una política efectiva y un desarrollo programado capaz de alcanzar un
proceso integrado en la gestión de las zonas costeras y una inversión en
tecnologías y grupos de datos espaciales.
La conciencia sobre los recursos y su protección
aumenta cada vez más, dando como resultado un crecimiento en el número de
actividades de conservación. Las entidades del gobierno, las ONG, las
organizaciones comunales y las comunidades autóctonas, deben jugar un papel
esencial en la gestión de los bienes costeros. Cualquier iniciativa costera
debería preocuparse por incluir a estos grupos hasta tal punto de que se
desarrollen sociedades de colaboración. Sólo se puede lograr un desarrollo
costero sostenible cuando el proceso de administración responda y les rinda
cuentas a las personas que deben vivir con los resultados de éste.
En última instancia, el impacto de la presión
causada por la población turística sobre la vida de las personas puede reducirse
en gran medida por medio de una planificación prospectiva y un gobierno
efectivo, pero para esto es necesario adherirse al principio de la justicia
social.
Zanzíbar, costa este.
7. Capacidades
institucionales
Problemas
En muchos países, incluyendo Costa Rica, no existe una sola
institución responsable de la gestión de la zona costera y, en algunos casos,
tampoco un departamento específico del gobierno sobre el cual recaiga la
responsabilidad de todos los aspectos estratégicos y administrativos. Esto
dificulta que los gobiernos e instituciones respondan a la complejidad de los
problemas que se presentan.
Esto puede tener como resultado indecisión y contradicciones
en la legislación y en la toma de decisiones, dejando a aquellos responsables de
la gestión de estas áreas confundidos y sin medios claros y efectivos de
reparación, y sin la habilidad de cambiar aquello que perciben como un cuerpo
institucional impenetrable. En las zonas tropicales se están construyendo gran
cantidad de nuevas casas vacacionales para ciudadanos extranjeros que residen en
ellas sólo una parte del año. Esto ejerce presión en todos los aspectos de la
economía local. Se necesita buen planeamiento y marcos legales para crear un
equilibrio entre los inversionistas, la población autóctona y la protección
ambiental.
Una buena gobernabilidad está basada en el reconocimiento de
los intereses de todos los participantes y en la inclusión de estos intereses,
siempre que sea posible. Los intereses pueden expresarse de varias maneras, por
ejemplo: soberanía, jurisdicción, administración, propiedad (título),
arrendamiento, patente, permiso, contribución, derechos usuales, derechos
autóctonos, derechos colectivos, derechos comunes, derechos litorales, derechos
públicos, derechos de uso y bienestar público. Los estados costeros tienen como
reto manejar el multidimensional tapiz de esos intereses (y quizá de otros) en
la costa y más allá de esta. Durante las próximas décadas, aquellos responsables
de las políticas y la administración marina enfrentarán el reto de intentar
comprender este tapiz y comunicarlo a las diferentes entidades de toma de
decisiones y a los participantes. Sin embargo, lidiar con las complejidades
asociadas con esos intereses solamente desde la perspectiva de la delimitación
de linderos, no necesariamente aporta mejoras al gobierno de los espacios
marinos.
La gran cantidad de personas que se han asentado en zonas
costeras para aprovechar el rango de oportunidades de producción de alimentos,
transporte, recreación y otras actividades humanas, merecen obtener los
beneficios de una buena administración. Con demasiada frecuencia, la gestión de
las zonas costeras se ha convertido simplemente en un proceso de gestión o, en
el mejor de los casos, mediación de conflictos entre la multitud de usuarios de
recursos que pueden ser escasos, y la solución de problemas actuales que son el
resultado de participantes que persiguen sus propios intereses sectoriales. El
statu quo puede mantenerse con el propósito de evitar conflictos, aunque existe
un riesgo potencialmente grande de que esta estabilidad aparente no sea
sostenible y pueda colapsar si la sociedad no realiza los cambios sociales,
económicos y políticos necesarios para la supervivencia.
A pesar de los muchos esfuerzos locales y nacionales, los
enfoques tradicionales en la gestión y uso de recursos costeros frecuentemente
han demostrado ser insuficientes para lograr el desarrollo sostenible. Las
instituciones profesionales no han podido, o no han querido, proporcionar las
condiciones para facilitar el desarrollo, estimular el progreso y fomentar un
cambio en el comportamiento institucional, a fin de lograr metas compartidas.
Existe una necesidad real de definir mecanismos que
garanticen la coordinación entre gobiernos nacionales, regionales, locales
(municipalidades) e instituciones profesionales.
Las estructuras gubernamentales tradicionales se basan,
frecuentemente, en comités, y son lentas a la hora de tomar decisiones
estratégicas. Un enfoque adecuado de la toma de decisiones es necesario para
garantizar que todas las partes se vean involucradas y representadas, y que se
establezca un mecanismo efectivo para asegurar que se tomen decisiones
concluyentes.
El camino a seguir
- Garantizar que haya una sola institución del gobierno
que sea responsable de la totalidad de la gestión de la zona costera. Esta
institución debe tener la responsabilidad legal de resolver problemas de
derechos y tenencias superpuestos y coexistentes, y desarrollar una
estrategia y una política coherentes para las distintas áreas que permitan
resolver equitativamente problemas legales contradictorios. Esto puede
requerir una reforma de la asignación de responsabilidades y una
reingeniería de los procesos y procedimientos, a fin de permitir que se
implementen los cambios. Será necesario un campeón político visionario para
reunir y movilizar a los políticos adecuados, cuyo apoyo será necesario para
implementar las iniciativas.
- Integración de programas y planes que unan el desarrollo
económico, el manejo ambiental y el uso de la tierra. Existe la necesidad de
desarrollar la integración y la coordinación para varias tareas
administrativas en todos los niveles de gobierno (local, estatal/provincial,
nacional y regional), así como entre el sector público y el privado.
- Revisar los marcos legales existentes y resolver las
cláusulas de escape que permiten que las cortes tengan una sobrecarga de
casos causados por objeciones legales a decisiones de planeamiento.
- Entidades profesionales cuyos miembros estén
acostumbrados a recomendar que el gobierno y los políticos utilicen las
mejores prácticas internacionales y se involucren activamente con el proceso
político del cambio y el otorgamiento de poderes.
- Una organización autóctona, que trabaje en estrecha
colaboración con la institución única del gobierno, debería asumir el
liderazgo en el diseño de su propia infraestructura. Esto requerirá de
voluntad política e inversión financiera. En el contexto de los países en
vías de desarrollo, el proceso de modificar marcos institucionales puede
complicarse debido a la presencia de donantes y consultores de diferentes
países, cada uno de los cuales tiene su propia perspectiva e intereses. Los
profesionales entusiastas gravitan naturalmente hacia la mejor solución. En
la práctica, el manejo de expectativas reducidas y factibles por parte de
varios profesionales puede ser más pragmática, suficiente y más sostenible a
largo plazo.
8. Capacidades profesionales
Problemas
Existe una conciencia cada vez mayor sobre los problemas que
rodean a las zonas costeras y sobre las presiones en conflicto que se dan sobre
estos recursos tan frágiles. En general, hoy en día los países son más
conscientes del hecho de que las acciones individuales pueden tener
consecuencias globales.
La formación de profesionales en la gestión del territorio es
esencial para lograr una visión de desarrollo sostenible y con resiliencia de
las zonas costeras – un gran reto, que es esencial si ha de lograrse un cambio.
Esto tiene como requisito que otras instituciones profesionales colegiadas
acepten las destrezas y habilidades del profesional en la gestión del
territorio. Este profesional debe poseer un conocimiento amplio, derivado de una
educación de alto nivel y un entrenamiento práctico. Estas destrezas
profesionales son importantes para el bienestar de la sociedad. Se espera que
los profesionales utilicen un juicio independiente a la hora de ejercer sus
responsabilidades profesionales, y que estén regulados por normas éticas.
También se espera que los profesionales en la gestión del territorio pongan los
intereses de la sociedad por encima de aquellos de miembros individuales. Esto
es importante para obtener la confianza de todos aquellos involucrados en las
zonas costeras.
La figura 8.1 ilustra el desarrollo y mantenimiento de las
capacidades profesionales.
Figura 8.1: Modelo de capacidades del profesional en el manejo de la
tierra. S. Enemark.
El profesional en la gestión del territorio, junto con
aquellos de otras disciplinas profesionales relacionadas, debe ser consciente de
la fragilidad de la zona costera, a fin de influenciar las decisiones sobre
ésta. Existen dos aspectos fundamentales que guían el desarrollo del profesional
en la gestión del territorio:
- La actualización profesional o formación continua, que
garantiza que las destrezas, tales como el e-aprendizaje y la informática,
se mantengan al día, especialmente puesto que todos los aspectos de la
gestión de zonas costeras están sujetos a una reevaluación continua. El
profesionalismo recae cada vez más en la habilidad de responder rápidamente
a las condiciones de mercado cambiantes, a los requisitos de los clientes y
a las influencias de las políticas del gobierno.
- El desarrollo de normas éticas de alto nivel para
profesionales en el manejo de la tierra y otras disciplinas asociadas es
esencial para apoyar el desarrollo y la continua implementación de
estándares éticos de comportamiento adecuados en las zonas costeras.
Actualización profesional y formación contínua
Es un requisito para todos los profesionales en la gestión
del territorio el garantizar que sus destrezas estén permanentemente
actualizadas y sean adecuadas para el trabajo que llevan a cabo. En las zonas
costeras, además de las destrezas directas que se requieren para ejercer su
especialidad, todos los profesionales deben asegurarse de desarrollar y mantener
destrezas que incorporen los aspectos éticos que deben enfrentar, incluyendo las
necesidades y derechos de grupos autóctonos y minoritarios.
Las zonas costeras requieren que los profesionales en la
gestión del territorio se adhieran estrictamente a los principios de
sostenibilidad y resiliencia, a fin de promover un desarrollo equilibrado y
facilitar la coexistencia entre distintos usuarios y el medio ambiente.
Especialmente en los países en vías de desarrollo, las
corporaciones importantes y los profesionales en la gestión del territorio
pueden actuar en conjunto para crear conciencia en todos los grupos
profesionales sobre las presiones en el mercado de bienes raíces, y sobre la
necesidad de crear una visión de desarrollo social que incorpore un enfoque
equilibrado en el desarrollo medioambiental.
Ética profesional
Una consecuencia de la globalización y la apertura de los
mercados a la participación extranjera es la necesidad de normas profesionales y
éticas que se apliquen a todos por igual; esto con el fin de asegurar una
competencia justa, de fomentar y mantener la confianza de los clientes, de
proteger el medio ambiente y de respetar los intereses de otras partes
involucradas.
Una de las características de una institución u organización
profesional es que sus miembros están sujetos a un código ético. Estos códigos
de comportamiento son genéricos, y es necesario tener la posibilidad de poner la
teoría en práctica. Se debe revisar y hacer cumplir las normas éticas, a fin de
garantizar que se apliquen adecuadamente en la práctica.
Se deben desarrollar cursos y estudios de casos que
demuestren cuál es la mejor práctica para la aplicación de códigos éticos a
situaciones cotidianas. Esto requiere de un compromiso por unificar la
comprensión de la ética en una serie de dimensiones: social, tecnológica,
administrativa y ambiental. Esta comprensión práctica puede entonces garantizar
que se apliquen normas éticas adecuadas a un desarrollo sostenible y equilibrado
de la zona costera.
La complejidad práctica de la aplicación ética debe ser la
base de la actividad diaria de los profesionales en la gestión del territorio.
En áreas sensibles y frágiles, tales como las zonas costeras, el equilibrio
entre una línea de acción, o una decisión, y otra, requiere de una cuidadosa
evaluación de prioridades frecuentemente en conflicto.
Las destrezas del profesional en la gestión del territorio no
deben ser confundidas con las de un técnico – es decir, establecer linderos o
lotes. La perspectiva ética del profesional en la gestión del territorio cubre
un grupo de disciplinas amplio que puede apoyar la unificación de diferentes
grupos profesionales y facilitar o negociar resultados que sean beneficiosos
para todas las partes. Esto conlleva un compromiso más allá de los límites de un
proyecto específico.
El camino a seguir
Dadas las restricciones financieras y organizativas a las que
se enfrentan las instituciones y los grupos involucrados en la zona costera, se
deben introducir formas innovadoras de maximizar el aprendizaje y aumentar el
conocimiento. Es necesario garantizar que tanto las instituciones profesionales
como las corporaciones, fomenten la comprensión de los problemas que rodean a
las zonas costeras. Esto debe promover una comprensión detallada del complejo
equilibrio de los intereses en competencia, los
cuales incluyen dimensiones sociales.
Todas las instituciones profesionales, las administraciones
estatales y las corporaciones deben alentar a su personal a mantener y
actualizar sus destrezas y la comprensión de los problemas asociados con las
zonas costeras.
Un compromiso con la actualización profesional y la formación
continua es esencial para el trabajo de todos los profesionales a lo largo de
sus carreras, a fin de aumentar su conocimiento, sus habilidades y su
experiencia. Debe darse un esfuerzo consciente por crear un ambiente donde esta
práctica se convierta en un comportamiento aceptado.
Los profesionales en la gestión del territorio, y todos los
grupos profesionales cuyo trabajo causa un impacto en las actividades dentro de
las zonas costeras, deben ejercer sus deberes de acuerdo con un código modelo de
conducta profesional y adherirse a principios éticos. Se deben proporcionar
cursos para garantizar la introducción de códigos éticos (donde no estén
actualmente disponibles), y estudios prácticos de casos para permitir que los
participantes desarrollen la habilidad de poner la teoría en práctica.
Puerto Dar es Salaam, Tanzania.
Definición por la FIG del agrimensor – el profesional en la
gestión del territorio
Un agrimensor es un profesional con la
preparación académica y los conocimientos técnicos especializados para llevar a
cabo una o varias de las siguientes actividades:
-
determinar, medir y representar el terreno,
los objetos tridimensionales, los campos de puntos y las trayectorias;
-
reunir e interpretar información geográfica y
sobre el terreno;
-
utilizar esta información para el
planeamiento y la administración eficiente de la tierra, el mar, y las
estructuras ubicadas en ellos; y
-
llevar a cabo investigaciones con respecto a
estas prácticas y desarrollarlas.
Funciones detalladas
Las tareas profesionales del agrimensor pueden
incluir una o más de las siguientes actividades, las cuales pueden desarrollarse
en, sobre o bajo la superficie terrestre, y pueden ser llevadas a cabo en
conjunto con otros profesionales.
-
La definición del tamaño y la forma de la
tierra; la medición de todos los datos necesarios para definir el tamaño,
posición, forma y contorno de cualquier parte de la tierra; y el estudio de
cualquier cambio que se dé en ésta.
-
El posicionamiento de objetos en el espacio y en
el tiempo, así como el posicionamiento y el estudio de características físicas,
estructuras y obras de ingeniería en, sobre y bajo la superficie de la tierra.
-
La creación, prueba y calibración de sensores,
instrumentos y sistemas para los propósitos arriba mencionados y para otros
fines de la agrimensura.
-
La adquisición e interpretación de información
espacial a partir de imágenes a corta distancia, aéreas y satelitales, y la
automatización de estos procesos.
-
Determinar la posición de los linderos de los
terrenos públicos o privados, incluyendo los límites nacionales e
internacionales, y registrar dichos terrenos ante las autoridades respectivas.
-
El diseño, establecimiento y administración de
Sistemas de Información Geográfica (SIG), y la adquisición, almacenamiento,
análisis, administración, representación y difusión de los datos.
-
El análisis, la interpretación y la integración
de objetos y fenómenos espaciales en SIGs, incluyendo la visualización y la
comunicación de dichos datos en mapas, modelos y dispositivos digitales móviles.
-
El estudio del ambiente natural y social, la
medición de los recursos terrestres y marinos, y el uso de dichos datos en el
planeamiento del desarrollo de áreas urbanas, rurales y regionales.
-
El planeamiento, desarrollo y reordenación de la
propiedad urbana o rural, ya sean terrenos o edificios.
-
La valoración y administración de la propiedad
urbana o rural, ya sean terrenos o edificios.
-
El planeamiento, medición y manejo de obras de
construcción, incluyendo la estimación de costos.
-
En la aplicación de las actividades anteriormente
mencionadas, los agrimensores toman en cuenta los aspectos legales, económicos,
ambientales y sociales relevantes que afectan a cada proyecto.
Costa sur de Ghana.
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